我國濕地(di)保護立法(fa)、特别是濕(shi)地保護國(guó)家層面的(de)立☎️法，一直(zhí)為💁社會有(you)關方面及(jí)公衆所矚(zhǔ)目。如今，當(dang)大約始于(yú)8年前、數易(yi)其稿的國(guó)家層面的(de)濕地保護(hù)🌈條例還被(bei)翹首以待(dai)時，國家林(lin)業局轉而(ér)尋求部門(mén)規章的出(chū)🏃‍♀️台，既顯示(shì)了濕地保(bǎo)✏️護對法律(lü)支持的急(jí)迫性，也再(zài)次⛹🏻‍♀️透出國(guó)家濕地保(bao)護條例出(chū)台的艱難(nan)㊙️與時間上(shàng)的暫無定(dìng)期。

12月4日，本(běn)報記者從(cóng)國家林業(yè)局濕地保(bǎo)護管理中(zhōng)心了解到(dào)❤️，目㊙️前對濕(shī)地保護條(tiao)例征求意(yi)見稿，部門(men)之間分👨‍❤️‍👨歧(qi)較大，還有(yǒu)待于進一(yi)步溝通與(yǔ)協調。

用該(gāi)中心一位(wèi)人士的話(hua)說：“在條例(lì)出來之前(qián)，搞個部門(mén)規章先用(yòng)着。濕地保(bǎo)護管理急(jí)需法律依(yī)據，有總比(bi)✏️沒有🔞好。”這(zhe)也許✍️就是(shì)國家林業(yè)局起草《濕(shi)地保🧑🏾‍🤝‍🧑🏼護管(guan)理🐕規定(征(zhēng)求意見稿(gǎo))》的原因。

濕(shi)地面臨諸(zhū)多威脅

即(jí)使讀者對(duì)濕地所知(zhi)甚少，也可(ke)能耳熟于(yu)對其“地球(qiu)之腎”的比(bǐ)喻。與森林(lín)、海洋并稱(cheng)為地球三(sān)大生态系(xì)統的濕⛱️地(dì)，以💜其獨特(tè)的生态功(gong)能，在調節(jie)氣候、淨化(hua)水質、保護(hu)物種、淨污(wu)除垢、蓄水(shuǐ)防洪、抵禦(yù)災害等方(fāng)面發揮着(zhe)極為重要(yào)的作用。

中(zhōng)國濕地面(miàn)積位居亞(ya)洲第一、世(shi)界第四，占(zhan)全球濕地(dì)的10%。在各💚地(dì)各部門的(de)努力下，目(mù)前我國已(yi)建有各級(jí)濕地自然(rán)保護區550多(duo)處，國際重(zhòng)要濕地30餘(yú)處。國家和(hé)地方濕地(di)公園200餘處(chu)。

但我國濕(shi)地保護狀(zhuàng)況并不樂(le)觀甚至頻(pin)頻“告急”。即(jí)使是🏒較為(wei)樂觀的官(guan)方數據，也(ye)稱隻有約(yuē)一半的自(zì)然濕地受(shou)到了🌈較為(wei)♍有效的保(bao)護。

今年12月(yuè)4日“世界濕(shī)地日”當天(tian)，中科院遙(yao)感應用研(yan)究所發🔅布(bù)報告指出(chū)，30年來，我國(guó)濕地自然(ran)保護區内(nei)濕地面♻️積(ji)總體呈下(xià)降趨勢🔞，總(zǒng)淨減少面(mian)積8152.47平方公(gong)裡，占全國(guó)濕地總淨(jing)減少量的(de)9%。

國家林業(yè)局一位官(guān)員曾表示(shì)，在經濟快(kuài)速發展、城(chéng)市化🈲進程(chéng)加快的形(xing)勢下，我國(guó)濕地遭受(shou)着開墾與(yu)改造、污染(rǎn)、泥沙📱淤積(ji)和水資源(yuán)不合理利(lì)用等諸多(duo)威脅。濕地(dì)生态退化(huà)趨❌勢仍在(zai)繼續。一些(xie)地方濕地(di)面積在不(bu)斷減少，或(huo)是面積未(wei)減少，但濕(shi)🐆地效益和(he)功能仍在(zài)下降。大量(liang)的改變濕(shi)地功能、用(yòng)途的不合(he)💘理利用活(huo)動不💔但得(de)不到有效(xiào)控制，而且(qiě)在繼續加(jiā)劇加重。

國(guó)家立法“破(po)冰”艱難

如(ru)果說上述(shu)種種威脅(xie)使濕地遭(zāo)受明顯的(de)“創痛”，實🧑🏾‍🤝‍🧑🏼際(ji)上濕地還(hái)有另一種(zhong)“隐痛”——那就(jiù)是保護管(guǎn)理上的🤟立(li)法滞後。

2025年(nian)12月，當醞釀(niang)多年、經過(guo)多方征求(qiú)意見的《中(zhong)華人民共(gòng)和🌂國濕地(di)保護條例(li)(送審稿)》，隻(zhi)待修改完(wan)善、報送國(guó)務院法❗制(zhì)辦之時，本(ben)報👅記者曾(céng)寫下滿懷(huái)希望的報(bao)道。但轉眼(yan)3年有餘，該(gai)條例仍是(shi)“但聞樓上(shang)有人聲，不(bú)見有人下(xià)樓來。”

記者(zhe)了解到，從(cóng)國家林業(yè)局方面，2004年(nian)起就開始(shǐ)着手該🌏條(tiáo)例的💃立法(fa)工作。其間(jiān)經過多方(fang)征求意見(jiàn)，數易其稿(gǎo)。遠的不說(shuo)，就在2009年将(jiāng)送審稿報(bao)國務院法(fa)制辦後，2011年(nián)又出一稿(gao)🌈，再次征求(qiu)意見。雖然(ran)這次沒有(you)再報國務(wù)院法🔆制辦(ban)，但期間與(yǔ)之共✂️同研(yán)究很多次(cì)。“整個立法(fa)過程中🐕，國(guó)務院法制(zhi)辦非常支(zhi)持🌈我們。但(dan)部門間的(de)分歧很大(da)❄️。”國家林業(ye)局濕地保(bao)護管理中(zhong)🤩心一位人(ren)士說。

如果(guǒ)讀者熟悉(xī)我國立法(fa)中部門間(jiān)的博弈，對(dui)這些分歧(qí)很容☎️易理(li)解。據一位(wei)知情人透(tòu)露，征求意(yì)見時，有的(de)🈲部門隻說(shuo)，現在法律(lü)法規都有(you)了，沒有必(bì)要再🈲搞濕(shi)地的專門(men)立法，其餘(yu)具體問題(ti)就不再談(tán)了。還有的(de)部門會說(shuo)，你隻要不(bu)把我🔱的某(mǒu)種審批權(quán)拿走，怎麼(me)都行。一✏️位(wèi)參加過讨(tǎo)論的人士(shi)曾⛷️向記者(zhě)表示👈，“能和(hé)你談到這(zhè)麼具體的(de)問題，應該(gai)算是略好(hǎo)㊙️的了。”

據了(le)解，在我國(guó)現有的法(fǎ)律法規如(ru)土地法、水(shuǐ)法、野生👌動(dong)物保護法(fǎ)等，對濕地(di)構成要素(su)的土地、水(shuǐ)、野生動植(zhí)🤟物等單項(xiang)資源的保(bǎo)護利用是(shi)有所規制(zhi)，但濕地是(shi)一個綜合(hé)的生态系(xì)統，相關法(fǎ)律規定沒(mei)有對濕地(di)的整體性(xìng)考慮。目前(qian)為止，我國(guo)還沒有哪(na)部法⛱️律對(dui)“濕地”作出(chū)明确定義(yi)，更沒有專(zhuan)門的濕地(dì)保護内容(rong)。

以我國土(tu)地管理法(fa)為例，該法(fǎ)隻将土地(dì)分為農用(yong)地、建設❄️用(yòng)❌地和未利(li)用地。嚴格(gé)限制農用(yong)地轉為建(jian)設用地，控(kòng)制建設用(yòng)‼️地總量，對(duì)耕地實行(háng)特殊保護(hu)。一位相關(guan)人士以此(ci)法🚶為例調(diao)侃說，“按照(zhào)土地法，濕(shi)🏃🏻‍♂️地屬‘未利(lì)用地’,那就(jiu)可勁兒開(kai)發呗！”

濕地(di)不同于荒(huang)灘

前述國(guo)家林業局(jú)官員在一(yī)相關會議(yi)上曾指出(chu)，在有限的(de)國土🔞開發(fā)空間格局(jú)中，濕地在(zài)土地利用(yòng)方式的💞競(jing)争中始終(zhong)處于劣💁勢(shi)的地位沒(méi)有改變。一(yi)直以來，原(yuan)生、自然濕(shī)地多✏️被定(ding)義🌍為“荒灘(tan)”、“荒水”，在現(xian)行土地分(fèn)類中被列(lie)入了“未利(li)用🧑🏾‍🤝‍🧑🏼地”，往往(wǎng)成為保障(zhàng)耕🔞地、建設(she)用地、林地(dì)等的犧牲(shēng)品，直接導(dao)緻了濕地(dì)面積銳減(jian)。

此前國家(jia)濕地辦一(yī)位參與濕(shi)地立法工(gong)作的人士(shì)在接受本(běn)報記者采(cai)訪時表示(shì)，由于立法(fǎ)滞後，許多(duo)濕地保護(hù)🚶‍♀️管理制度(dù)雖然也在(zai)推動，但始(shǐ)終未建立(lì)起來。如濕(shi)地占補平(píng)衡、生态補(bǔ)償、補水👨‍❤️‍👨、用(yong)途審批、濕(shī)地恢複、調(diao)查監測、國(guo)家濕地保(bǎo)護規劃制(zhi)度等等。“這(zhe)些基本的(de)重🐅要制度(dù)缺失，保護(hu)效果可想(xiǎng)而知。”

在國(guo)家立法“破(po)冰”艱難之(zhi)時，濕地保(bao)護地方立(li)法不斷推(tuī)💃進。據悉🏃，目(mù)前已有14個(ge)省市出台(tái)了條例，還(hái)有幾✂️個省(shěng)🏃‍♀️市正積極(ji)♌進行。地方(fāng)為濕地保(bǎo)護專門立(lì)法的隊伍(wǔ)不💃🏻斷擴大(da)🥰，每年都🈚會(huì)增加幾個(ge)省市。

國家(jia)林業局目(mu)前征求意(yì)見的《規定(dìng)》，借鑒了國(guó)際和國内(nèi)地方濕地(dì)保護立法(fǎ)的經驗，也(yě)征求了相(xiang)關部門的(de)意見🛀🏻。記者(zhě)🐆被告知，相(xiàng)比條例，部(bu)門制定規(gui)章簡單、容(rong)易許多，不(bú)會涉及很(hěn)多其他部(bù)門。從出台(tái)時間上講(jiǎng)也會快很(hen)多。

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